Artigo | Eólica Offshore no Brasil: Marco Legal e Perspectivas Futuras

O caminho para a economia de baixo carbono passa, necessariamente, pela transição energética, já que o consumo de energia responde por mais de 70% das emissões de gases de efeito estufa do planeta. Nesse sentido, diversas formas de geração de energia que não utilizam combustíveis fósseis estão avançando mundialmente, entre elas, as usinas eólicas.

Essas estruturas captam a energia do vento e podem ser instaladas em terra (onshore) ou no mar (offshore). Em terra, a tecnologia já é conhecida e disseminada no Brasil, chegando a representar 13% da capacidade de geração de energia do país em 2023.

A energia eólica offshore, que envolve a geração de energia a partir de turbinas eólicas instaladas no mar, tem ganhado destaque globalmente. No Brasil, essa fonte renovável também desperta interesse, mas enfrenta desafios jurídicos e regulatórios específicos.

A exploração da energia eólica offshore está em fase de regulamentação, com previsão de que as primeiras usinas estejam operantes não antes de 2030, o que exige a superação de alguns desafios, como regulação e infraestrutura.

No Brasil, os aspectos jurídicos e regulatórios da energia eólica offshore são influenciados por uma série de leis, regulamentações e políticas governamentais. Tais como:

Lei do Petróleo (Lei nº 9.478/97): Que dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências.
Lei do Mar (Lei nº 7.661/88): Essa lei institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Relevante para a possível concessão de licenças ambientais possíveis para projetos de energia eólica offshore.
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL): A ANEEL é responsável por regular o setor elétrico no Brasil, incluindo a concessão de licenças para projetos de geração de energia além de promover os leilões para a concessão de projetos de energia. As empresas interessadas em desenvolver projetos de energia eólica offshore deverão seguir os procedimentos estabelecidos por esta agência.
Ministério de Minas e Energia (MME): O MME é o órgão responsável por formular e implementar políticas energéticas no Brasil. Desempenha um papel fundamental na definição de metas de energia renovável.
Leis de Licenciamento Ambiental: Projetos de energia eólica offshore estão sujeitos a processos rigorosos de licenciamento ambiental, que envolvem avaliações de impacto ambiental, consulta pública e obtenção de autorizações de órgãos ambientais. Atualmente, vários processos estão sob a análise do Ibama, órgão ambiental federal responsável pelo licenciamento de projetos de energia em águas marítimas. No entanto, dada a competição pelo referido espaço e os diversos aspectos ambientais envolvidos na definição de uma melhor locação, certamente será necessário o aprimoramento da regulação sobre o tema.

As áreas com potencial de geração offshore são exploradas, atualmente a partir de cessão de uso, conforme ditam o Decreto Federal nº 10.946/2022 e a Portaria Interministerial MME/MMA nº 3/2022.

Todavia, atualmente os principais imbróglios enfrentados no Brasil para o desenvolvimento de projetos de energia eólica offshore incluem a falta de regulamentação específica, o que acarreta insegurança jurídica além de criar incertezas legais e dificultar o desenvolvimento de projetos. Ademais, a Infraestrutura Offshore é Limitada, uma vez que ainda em desenvolvimento, pode aumentar os custos e os desafios técnicos associados à construção e operação de parques eólicos offshore.

Outros pontos relevantes e que constituem incertezas no cenário brasileiro no tocante às offshores são: o Conflitos de Uso do Espaço Marítimo uma vez observado que o uso compartilhado do espaço marítimo pode levar a conflitos com outras atividades, como pesca, navegação e exploração de petróleo e gás; e, por fim, o Financiamento de projetos de energia eólica offshore pode ser desafiador devido à falta de histórico de projetos concluídos no Brasil, insegurança jurídica pela ausência de regulamentação, e à percepção de riscos associados à natureza inovadora e complexa desses projetos.

Dessa forma, superar essas dificuldades exigirá uma combinação de políticas públicas planejadas, investimento em infraestrutura e tecnologia, e parcerias entre o governo, o setor privado e a sociedade civil.

Nesse sentido, observa-se a necessidade de um marco legal e, ainda, uma análise das perspectivas futuras no tocante ao projeto de lei que ora tramita no Senado Federal após aprovação na Câmara dos Deputados, o que será, também, objeto de análise nesta breve opinião.

Oportunidades, benefícios e desafios

A geração de energia eólica offshore oferece diversos benefícios econômicos para o Brasil, como eficiência energética, capacidade de expansão, redução de emissões, além das sinergias com o setor de petróleo e gás.

No tocante à eficiência energética, os parques eólicos offshore aproveitam ventos mais fortes no mar, de forma que, na maioria das vezes, os aerogeradores são maiores e mais potentes dos que os aerogeradores usados em parques terrestres. Isso aumenta a eficiência energética e a capacidade de geração.

Um estudo publicado pelo The World Bank, através do ESMAP (Energy Sector Management Assistance Program)[i], indica que os projetos de energia eólica offshore apresentam capacidade de geração de energia mais elevada, em detrimento aos projetos onshore, conforme extrai-se:

Os projetos de energia eólica offshore proporcionam geração de eletricidade em grande escala, com fatores de capacidade mais elevados do que os projetos terrestres de energia eólica e solar. Projetos que excedem 1 GW, com fatores de capacidade superiores a 50%, estão em desenvolvimento em mercados estabelecidos. A alta disponibilidade das usinas eólicas offshore (superior a 95%) e velocidades de vento mais consistentes e mais elevadas no mar significam que uma turbina típica de energia eólica offshore pode gerar eletricidade por mais de 8.000 horas por ano (cerca de 340 dias) em áreas com bons recursos de vento. Isso pode proporcionar uma saída gerada previsível, com menor variabilidade, o que é benéfico para o equilíbrio do sistema. (Tradução Nossa)

Quanto ao potencial de expansão, um estudo da Confederação Nacional da Indústria (CNI) estima que o Brasil pode aumentar sua capacidade total de produção de energia elétrica em 3,6 vezes por meio da geração eólica no mar. Isso representa uma enorme oportunidade de crescimento da produção de energia.

A CNI mapeou uma faixa costeira e identificou as regiões com maiores oportunidades de exploração. No Nordeste, é observada uma grande área de viabilidade na costa entre o estado do Piauí, do Ceará e no Rio Grande do Norte. Há também uma área de grande interesse no Sudeste, entre os estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo. Na região Sul, observa-se uma área no estado do Rio Grande do Sul, na Lagoa dos Patos.

Ademais, evidente a redução de emissões, tendo em vista que a energia eólica offshore é uma fonte limpa e renovável, crucial para enfrentar as mudanças climáticas e promover uma economia de baixo carbono.

A sinergia com o setor de petróleo e gás revela-se a partir do interesse de grandes empresas do setor de óleo e gás, como Petrobrás, Shell e Equinor para o possível mercado de eólica offshore. A sinergia observada é derivada das operações de exploração e produção de petróleo e gás no ambiente marítimo terem algumas operações similares para a instalação dos parques eólicos.

Em resumo, a energia eólica offshore não apenas diversifica a matriz energética, mas também impulsiona o desenvolvimento econômico, atrai investimentos e contribui para a sustentabilidade ambiental do país.

Diante do cenário de alta competitividade internacional e expansão no setor de empreendimentos de geração de energia eólica offshore, o The World Bank, através do ESMAP (Energy Sector Management Assistance Program)[ii], publicou um estudo pontuando os principais aspectos a serem lapidados pelos países em desenvolvimento, a fim de aumentar a perspectiva de êxito na implementação do mercado eólico offshore, sendo eles: (i) Estratégia; (ii) Políticas; (iii) Estruturas; e (iv) Execução.

Segundo o referido estudo, para que um país em desenvolvimento desperte o interesse dos investidores em termos de sua (i) Estratégia, ele deve definir um “papel claro da energia eólica offshore na matriz energética do país; uma função clara nos planos de desenvolvimento econômico; e foco na redução de riscos para atrair investimentos estrangeiros.” (ESMAP, 2021).

No âmbito das (ii) Políticas, ainda de acordo com a ESMAP (2021), o país em questão deve estabelecer metas estáveis a longo prazo para os empreendimentos de geração de energia eólica offshore, bem como planos de desenvolvimento para sua cadeia de fornecimento e políticas que garantam o devido envolvimento dos empreendedores interessados, além de estabelecer políticas que promovam a competição e redução de custos.

No que diz respeito às (iii) Estruturas, o estudo indica que o país deve contar com uma série de procedimentos e regras específicos para os empreendimentos de geração de energia eólica offshore, sendo eles: o Planejamento Espacial Marinho; Processo de Arrendamento; Processo de Licenciamento; Acordos de Compra de Energia; Planejamento de Integração à Rede; e Estrutura robusta de Saúde e Segurança.

O último aspecto destacado pelo estudo trata da (iv) Execução, onde é estipulado que o país em desenvolvimento deve contar com uma “parceria setorial com a indústria; programas de desenvolvimento de habilidades; desenvolvimento proativo de portos, redes e logística; e foco contínuo na redução de riscos e na atração de financiamento de baixo custo” (ESMAP, 2021, p. 13).

Isto posto, faz-se mister ressaltar a capacidade de transferência de habilidades da indústria offshore de óleo e gás para a offshore renovável, uma vez que o potencial de geração de energia eólica offshore no Brasil é impressionante e, além disso, desperta a atenção de investidores estrangeiros.

Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), o país tem uma perspectiva de produzir 700 GW de energia caso todo o potencial eólico brasileiro seja explorado em locações offshore com profundidades de até 50 metros. Isso equivale a mais de 30 vezes a capacidade de geração instalada atualmente no mundo.

Com 7.367 km de costa e 3,5 milhões km² de espaço marítimo sob sua jurisdição, o Brasil possui uma plataforma continental extensa, o que confere características favoráveis para a instalação e operação de empreendimentos de geração de energia elétrica offshore.

A energia eólica offshore não apenas contribui para a diversificação da matriz energética, mas também representa uma oportunidade significativa para o Brasil liderar a transição energética global e atrair investimentos, tecnologia e empregos. Com o compromisso de reduzir as emissões e promover fontes renováveis, o país está bem posicionado para aproveitar esse potencial eólico marítimo.

Noutro giro, a implantação de parques eólicos offshore enfrenta diversos desafios técnicos. Alguns dos principais são:

Condições Marítimas Hostis: As turbinas eólicas offshore estão expostas a condições marítimas severas, como ventos fortes, ondas, correntes e salinidade. O projeto e a construção devem levar em consideração esses fatores para garantir a estabilidade e a durabilidade das estruturas.
Acesso e Logística: A instalação e a manutenção das turbinas em alto-mar requerem embarcações especializadas e equipes treinadas. O acesso constante às turbinas para reparos e inspeções é um desafio logístico.
Fundação e Ancoragem: A escolha da fundação é crucial para a estabilidade das turbinas. A ancoragem também deve ser projetada para resistir às forças do vento e das ondas.
Cabos Submarinos: A transmissão da energia gerada pelas turbinas até a costa envolve a instalação de cabos submarinos. Esses cabos devem ser protegidos contra danos e corrosão.
Manutenção e Reparo: A manutenção offshore é mais complexa do que em parques onshore. A logística para transportar peças de reposição e técnicos até as turbinas é desafiadora.
Impacto Ambiental: Estudos ambientais são necessários para avaliar o impacto das turbinas na vida marinha, aves migratórias e ecossistemas costeiros.
Tecnologia de Flutuadores: Para locais com profundidades maiores, turbinas flutuantes são uma opção. O desenvolvimento de tecnologias de flutuação está em andamento.

Em resumo, a implantação de parques eólicos offshore exige soluções inovadoras e colaboração entre engenheiros, cientistas e reguladores para superar esses desafios e aproveitar o potencial dessa fonte de energia limpa e renovável.

A Empresa de Pesquisa Energética (EPE) publicou em 2020 o estudo “Roadmap Eólica Offshore Brasil: perspectivas e caminhos para a energia eólica marítima”, cujo objetivo foi identificar oportunidades, possíveis barreiras e desafios a serem enfrentados para o desenvolvimento da fonte eólica offshore no Brasil, além de compreender melhor os aspectos relativos a essa fonte.

Tal estudo traz algumas contribuições relevantes para o desenvolvimento da geração de energia Eólica Offshore. O Brasil ainda não conta com parques eólicos offshore em operação comercial. Por outro lado, essa fonte se encontra em franco desenvolvimento em superfícies terrestres (eólicas onshore).

Precursores do marco legal

Como primeiro ato legislativo que fomentou a introdução e diversificação das fontes renováveis na matriz energética brasileira, o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica – PROINFA, instituído pela Lei nº 10.438/2002, a fim de incrementar a segurança do suprimento. A partir disso, o governo dispõe de instrumentos que podem ser utilizados com o objetivo de viabilizar o uso comercial da fonte eólica no Brasil.

Imperativo recordar a matriz constitucional necessária para dar arrimo ao arcabouço legal sobre a energia elétrica no país:

O art. 21, inciso XII, letra “b” da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), determina que a exploração dos serviços e instalações de energia elétrica no Brasil compete à União, que pode fazê-la diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão.

Compete, portanto, à União a exploração, diretamente ou mediante autorização, dos serviços e instalações de geração de energia elétrica eólica offshore no Brasil.

Vale registrar que, por força do art. 22, inciso IV, da CRFB, a regulamentação da exploração dos serviços e instalações de energia elétrica, inclusive aqueles oriundos da matriz eólica offshore, deverá ser feita por meio de lei promulgada em âmbito federal.

Já no plano infraconstitucional, a matéria é tratada por extensa legislação ordinária, destacando-se para este caso: (a) as Leis nº 8.987/1995 e 9.074/1995, que, entre outros assuntos, dispõem sobre o processo de outorga de concessões e de autorizações de geração de energia elétrica; (b) a Lei nº 10.848/2004 e o Decreto nº 5.163/2004, que dispõem sobre a comercialização de energia elétrica; e (c) o Decreto nº 2.003/1996, que regulamenta a produção de energia elétrica por Produtor Independente.

Neste ponto, destaque-se que a competência para outorgar a autorização para os empreendimentos eólicos, sejam eles onshore ou offshore, é originariamente do Poder Concedente, mas delegada à ANEEL, consoante o disposto no art. 3º-A, inciso II e § 3º, da Lei nº 9.427/1996 c/c art. 75-A, inciso I e parágrafo único, inciso I, do Decreto nº 5.163/2004.

A Resolução Normativa ANEEL nº 876/2020 – que estabelece, entre outras regras, os requisitos e procedimentos necessários à outorga de autorização para exploração e alteração da capacidade instalada de usinas eólicas – e a Resolução Normativa nº 389/2009 – que estabelece os deveres, direitos e outras condições gerais aplicáveis às outorgas de autorizações, também foram editadas a fim de regulamentar a outorga no tocante a exploração de energia eólica. No entanto, ambas não fazem qualquer menção expressa à eventuais especificidades para a atividade de geração eólica marítima.

O Governo Federal editou um Decreto, em 2022, que regulamenta a cessão de uso de espaços físicos e o aproveitamento dos recursos naturais em águas do mar sob domínio da União para a geração de energia elétrica. Além disso, o Ministério de Minas e Energia (MME) e o Ministério do Meio Ambiente (MMA) criaram o Portal Único para Gestão do Uso de Áreas Offshore para Geração de Energia (PUG-offshore), visando facilitar o desenvolvimento desses projetos.

Dessa forma, preliminarmente, é possível observar que a atual legislação é, até o momento, direcionada para implantação de eólica onshore. Todavia, não se encontram imbróglios, em tese, para serem aplicadas às eólicas offshore, necessária, por óbvio, a promoção de aperfeiçoamentos.

Destaque-se ainda que, diferentemente das eólicas onshore, os parques eólicos offshore necessariamente serão implantados em áreas eminentemente públicas (que incluem o mar territorial, a zona contígua e a zona econômica exclusiva, conforme disposto na Lei nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993), nos termos do art. 20 da CRFB.

PL nº 576/2021 – proposição em tramitação

Para sanar tal dificuldade enfrentada de falta de regulação, há alguns projetos de lei tramitando no Congresso Nacional que pretendem regular o potencial energético offshore. Uma das proposições que norteiam a discussão no legislativo brasileiro é o PL nº 576/2021 que disciplina o aproveitamento de potencial energético offshore, de autoria do ex-senador e atual presidente da Petrobrás Jean Paul Prates. Tal projeto foi aprovado na Câmara dos Deputados com 403 votos a favor e 16 contrários. E aguarda deliberação do Senado Federal.

Nos termos do texto aprovado na Câmara dos Deputados, é previsto que o direito de uso de bem da União será outorgado mediante duas modalidades: 1) Concessão, por meio da chamada oferta planejada e 2) Autorização, por meio de oferta permanente. Será oferta permanente aquela cujo prisma energético for sugerido pelo interessado. Por sua vez, a oferta planejada ocorrerá em qualquer das três seguintes situações: a) o Poder Concedente pré-determinar os prismas energéticos ou b) quando se concluir pela inviabilidade de prismas solicitados por interessados ou, ainda, c) quando não houver composição entre os interessados pelo(s) mesmo(s) prisma(s).

Além disso, caberá ao Poder Executivo definir quais áreas serão passíveis de instalação de usinas eólicas. Será necessária autorização ou concessão das áreas. Algumas regiões, como campos de petróleo, rotas de navegação marítima a áreas protegidas por legislação ambiental não poderão receber os empreendimentos. Em áreas próximas a blocos de petróleo, as operadoras terão preferência na obtenção de outorga. Também foi estabelecido que será pago ao governo uma compensação pela energia gerada no mar, funcionando como um “royalty”.

Ainda, designa o Conselho Nacional de Política Energética – CNPE para definir os prismas eólicos ou fotovoltaicos a serem objeto de concessão; e definir as áreas territoriais de propriedade da União e os corpos d’água sob seu domínio a serem objeto de concessão para geração de energia elétrica de fonte solar fotovoltaica.

Inclui como competência da ANEEL regular a atividade de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica ou de fonte solar fotovoltaica, observando os limites de atuação estabelecidos pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE); e promover, mediante delegação, com base no plano de outorgas e diretrizes aprovadas pelo poder concedente, os procedimentos, inclusive licitatórios, para outorga de concessão ou de autorização de uso de bem público associada à implantação de usinas de geração de energia elétrica nas águas interiores, no mar territorial e na zona econômica exclusiva a partir de fonte eólica ou de geração de energia elétrica a partir de fonte solar fotovoltaica.

Além disso, confere à Empresa de Pesquisa Energética – EPE a responsabilidade de promover estudos sobre recursos energéticos do mar territorial e da zona econômica exclusiva, inclusive aqueles voltados à definição de prismas eólicos e fotovoltaicos, e sobre a geração de energia de fonte solar fotovoltaica; e obter a licença prévia ambiental necessária às licitações envolvendo empreendimentos, selecionados pela EPE, de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica ou fonte solar fotovoltaica e de suas instalações de transmissão de energia elétrica de uso exclusivo.

Assim, nas hipóteses em que a atividade de geração de energia eólica offshore se mostrar compatível com os objetivos da unidade de conservação, sua instalação pode ser permitida, desde que atestada sua viabilidade por meio da emissão das licenças ambientais pertinentes.

Como já explanado, deve-se garantir que a exigência de estudo prévio de impacto ambiental (EIA) se concentre nas hipóteses de instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, tal qual prescreve a Constituição Federal. Assim, nas hipóteses em que os aspectos ambientais da instalação e operação do empreendimento, ao interagirem com o meio ambiente, resultarem em impactos de menor relevância, poderá ser exigido estudo menos complexo que o EIA.

Dessarte, caso aprovado, o Projeto de Lei nº 576/2021 tem por objeto principal permitir o desenvolvimento de geração offshore por meio também de outorga, possibilitando inclusive a realização de leilões de blocos, o que trará maior segurança jurídica regulatória aos investidores.

A análise do cenário da energia eólica offshore no Brasil revela um potencial significativo para a expansão desse setor. Através desta opinião, foi possível examinar tanto o atual marco legal quanto as perspectivas futuras, destacando a ausência de um marco regulatório específico como um obstáculo a ser superado. Além disso, é evidente que a criação de tal marco regulatório específico no Brasil é fundamental para atrair investimentos, garantir segurança jurídica e promover o desenvolvimento sustentável do setor, tendo em vista que o Brasil tem potencial para liderar o mercado de Eólica Offshore em razão de sua extensão territorial costeira e marítima. É, portanto, fulcral para consolidar o papel da energia eólica offshore na matriz energética brasileira, sendo pilar na transição energética.

Isabela Mendes Magliano, advogada, graduada pelo UniCEUB, especializada em assessoria governamental e legislativa, com atuação na área recursal e contenciosa. Atuou em escritórios com prática especializada em Tribunais Superiores em Brasília/DF e no Tribunal de Contas da União. Possui experiência em consultoria jurídicas e empresariais, além de direito administrativo e regulatório.

REFERÊNCIAS