Para o TCU, a aptidão do licitante se afere pela experiência comprovada e pela complexidade do ambiente operacional, e não pelo setor econômico de quem emitiu o atestado.
A qualificação técnico-operacional é comprovada por atestado emitido pelo contratante da execução anterior. Parte dos instrumentos convocatórios, contudo, não se limita a definir o que esse documento deve demonstrar: exige também que ele provenha de contratante de determinada natureza jurídica, porte ou setor econômico.
Essa exigência costuma ser apresentada como medida de mitigação de risco. Em vez de descrever as características do ambiente em que a solução contratada será operada e de exigir do licitante a comprovação de experiência em ambiente equivalente, o edital presume que tal equivalência decorre do ramo de atividade do emissor do atestado.
O resultado é o deslocamento do objeto da habilitação. A aptidão deixa de ser aferida pelo que o licitante executou e passa a depender de quem o contratou, de modo que atestados de conteúdo técnico idêntico conduzem a resultados opostos conforme o segmento econômico de quem os subscreveu.
O TCU enfrentou a questão no acórdão 2.215/26-Plenário, de 19.8.26.¹ O caso tratou de licitação para contratação de solução de tecnologia da informação, promovida por empresa estatal federal sob o regime da lei 13.303/16, cujo edital admitia apenas atestados emitidos por instituições financeiras de maior porte, bancos cooperativos, grandes empresas de varejo, grandes empresas de telecomunicações e órgãos públicos federais e estaduais.²
Ao apreciar a representação, o Tribunal a julgou parcialmente procedente quanto a esse ponto e deu ciência à entidade, para que fossem adotadas medidas internas destinadas à prevenção de ocorrências semelhantes. Consignou que a limitação dos emissores, sem motivação técnica suficiente ou especificação dos critérios utilizados, restringiu o universo de potenciais competidores, em afronta aos princípios da impessoalidade e da obtenção de competitividade.³
A entidade havia sustentado, na oitiva prévia, que a restrição se destinava a mitigar riscos operacionais e de segurança. Segundo essa justificativa, os contratantes relacionados no edital operam ambientes de escala, criticidade e disponibilidade equivalentes às da sua própria infraestrutura, razão pela qual a experiência perante eles asseguraria a maturidade técnica exigida pelo objeto.⁴
O voto condutor não afastou a legitimidade dessa preocupação, mas recusou o critério adotado para atendê-la. Registrou que a qualificação operacional deve ser aferida por critérios objetivos da experiência pregressa e da complexidade do ambiente computacional, prescindindo da natureza jurídica ou do segmento de atuação do emissor do documento.⁵
A distinção se evidencia na comparação entre as duas exigências de qualificação técnica do mesmo edital. O Tribunal reputou regular a comprovação de fornecimento anterior de solução com capacidade mínima proporcional à dimensão do objeto licitado, porque essa exigência recai sobre a experiência efetivamente demonstrada.⁶ Considerou irregular, ao contrário, a cláusula que qualifica o emissor, uma vez que nada acrescenta à demonstração dessa mesma experiência.
A incoerência interna da restrição reforçou a conclusão. Conforme a análise da unidade técnica, o edital admitia atestados de quaisquer órgãos públicos federais e estaduais, inclusive daqueles que não operam em regime ininterrupto nem em escala comparável à exigida pelo objeto, ao passo que excluía empresas privadas responsáveis por infraestruturas de alto desempenho. A cláusula, portanto, veiculava presunção de incapacidade técnica fundada em opção setorial abstrata, sem demonstração de incompatibilidade.⁷
O Ministério Público de Contas formulou a mesma crítica sob a perspectiva do resultado. A restrição excluiria empresas privadas inseridas em ambientes de elevada complexidade tecnológica e, simultaneamente, admitiria entidades dos setores relacionados sem que estas necessariamente apresentassem condições operacionais equivalentes.⁸ Como o critério falha nos dois sentidos, não guarda relação com a aptidão que se propõe a medir.
A solução do julgado é confirmada pelo regime legal das estatais. O art. 58, II, da lei 13.303/16 determina que a habilitação seja apreciada exclusivamente a partir de parâmetros expressos no instrumento convocatório, restrita a qualificação técnica a parcelas do objeto técnica ou economicamente relevantes.⁹ A identidade do contratante anterior não integra esse rol, porque não constitui parcela do objeto.
Igualmente se extrai do regime geral, porque o art. 67 da lei 14.133/21 limita a exigência de atestados às parcelas de maior relevância ou valor significativo e admite quantidades mínimas de até 50% dessas parcelas, vedadas limitações de tempo e de locais específicos relativas aos atestados.¹⁰ A interpretação sistemática do dispositivo indica que os recortes reprovados pelo legislador são precisamente aqueles estranhos ao objeto — quando e onde a experiência foi adquirida —, categoria em que se enquadra o recorte pelo segmento econômico do emissor.
O § 4º do mesmo artigo confirma essa leitura, pois admite atestados emitidos por entidades estrangeiras, ressalvada a comprovação da inidoneidade da entidade emissora.¹¹ Se o legislador aceita o documento produzido fora da jurisdição nacional e reserva um único juízo sobre quem o emite, que é o de idoneidade, não se sustenta o juízo adicional de pertinência setorial.
A fase preparatória oferece dois comandos no mesmo sentido. O art. 18, IX, da lei 14.133/21 exige motivação circunstanciada das condições do edital, inclusive justificativa das exigências de qualificação técnica, enquanto o art. 9º, I, veda ao agente público admitir situações que comprometam o caráter competitivo do certame ou que sejam impertinentes ou irrelevantes para o objeto específico do contrato.¹²
O caminho compatível com esses comandos é o de exigir do atestado aquilo que se pretende medir. As características invocadas para justificar o recorte setorial — escala do ambiente, criticidade da operação, continuidade do serviço e nível de desempenho — são descritíveis no termo de referência e comprováveis pelo conteúdo do próprio atestado, como ocorreu com a exigência de capacidade mínima validada no julgado.
Havendo dúvida sobre a idoneidade do emissor ou sobre o conteúdo do documento, a Administração dispõe de instrumento próprio, que é a diligência destinada à complementação de informações acerca dos documentos já apresentados, na forma do art. 64, I, da lei 14.133/21.¹³ A presunção extraída do segmento econômico substitui essa verificação individual por juízo abstrato sobre categorias de contratantes.
A orientação converge com a jurisprudência anterior do Tribunal. A súmula 263 do TCU condiciona a exigência de quantitativos mínimos às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto, com proporção em relação à sua dimensão e complexidade.¹⁴ No acórdão 470/2022-Plenário, por sua vez, o Tribunal afastou a exigência de registro ou averbação do atestado de capacidade técnico-operacional em conselho profissional.¹⁵ Em ambos os casos, tal como no julgado ora examinado, a habilitação havia sido condicionada a atributo externo à experiência comprovada: no primeiro, a quantidade desvinculada das parcelas relevantes; no segundo, a forma de registro do documento; no terceiro, o setor econômico de quem o emitiu.
Daí resultam parâmetros para a elaboração do edital. As características objetivas do ambiente em que a solução foi operada devem constar do termo de referência e ser exigidas do conteúdo do atestado, e a eventual manutenção de recorte setorial depende de demonstração técnica, no estudo técnico preliminar, de que somente aquele segmento produz a experiência necessária, com especificação dos critérios utilizados.
Cabe registrar, por fim, o desfecho processual do julgado. Embora reconhecida a irregularidade, o Tribunal não invalidou os atos do certame, porque a desclassificação da licitante que representou decorreu de outros requisitos de qualificação técnica, relativos ao conteúdo da experiência comprovada, e não da cláusula viciada.¹⁶ Disso decorre uma diretriz de atuação, qual seja, antes de impugnar, é preciso identificar qual cláusula produziu a exclusão concreta e deduzir a insurgência no prazo do art. 87, § 1º, da lei 13.303/16.17
A ciência expedida vincula a conduta futura da entidade e expõe à impugnação os editais em curso que reproduzam a exigência. Para o licitante afastado em razão do segmento econômico do emissor de seu atestado, contudo, o efeito útil da tese depende de arguição anterior à sessão pública, sob pena de o reconhecimento da ilegalidade não lhe restituir a disputa.
Daniele Colaço é advogada pleno no Perman Advogados Associados. Mestranda em Direito – Mestrado Profissional pelo IDP – e pós-graduada em Direito Administrativo pela mesma instituição, possui mais de dez anos de experiência na condução de processos de alta complexidade, com ênfase no contencioso cível estratégico, incluindo atuação perante os Tribunais Superiores. Atualmente, exerce o cargo de Diretora Financeira do Instituto Empoderar e foi Coordenadora da Comissão de Fiscalização do Conselho Jovem da OAB/DF no biênio 2019–2020.
REFERÊNCIAS
1. TCU, Acórdão 2.215/2026-Plenário, Rel. Min. Antonio Anastasia, sessão de 19.8.2026, unânime.
2. Relação dos emissores admitidos conforme o item do edital reproduzido na instrução da unidade técnica.
3. Item 9.4 do acórdão, fundado no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, com invocação do art. 31 da Lei 13.303/2016 e do art. 4º, inciso III, do regulamento de licitações e contratos da entidade.
4. Manifestação da entidade na oitiva prévia, reproduzida na instrução da unidade técnica.
5. Voto, item 17.
6. Voto, item 16.
7. Análise da Unidade de Auditoria Especializada em Contratações na instrução de mérito, que propôs a ciência com fundamento no art. 31 da Lei 13.303/2016 e nos arts. 3º e 4º, inciso III, do regulamento de licitações e contratos da entidade.
8. Parecer do Ministério Público junto ao TCU, transcrito no relatório do acórdão.
9. Art. 58, inciso II, da Lei 13.303/2016.
10. Art. 67, §§ 1º e 2º, da Lei 14.133/2021. O § 2º dispõe: “Observado o disposto no caput e no § 1º deste artigo, será admitida a exigência de atestados com quantidades mínimas de até 50% (cinquenta por cento) das parcelas de que trata o referido parágrafo, vedadas limitações de tempo e de locais específicos relativas aos atestados.”
11. Art. 67, § 4º, da Lei 14.133/2021: “Serão aceitos atestados ou outros documentos hábeis emitidos por entidades estrangeiras quando acompanhados de tradução para o português, salvo se comprovada a inidoneidade da entidade emissora.”
12. Art. 18, inciso IX, e art. 9º, inciso I, alíneas “a” e “c”, da Lei 14.133/2021.
13. Art. 64, inciso I, da Lei 14.133/2021.
14. Súmula TCU 263.
15. TCU, Acórdão 470/2022-Plenário, Rel. Min. Vital do Rêgo (Representação), divulgado no Boletim de Jurisprudência 392/2022. O julgado assentou que a exigência de registro ou averbação junto ao Crea é incompatível com o art. 55 da Resolução-Confea 1.025/2009, que veda a emissão de Certidão de Acervo Técnico em nome de pessoa jurídica, devendo restringir-se à qualificação técnico-profissional.
16. Voto, item 3.
17. Art. 87, § 1º, da Lei 13.303/2016, que fixa